推进农村土地制度改革的基本出发点，是为了增加农民的财产性收入，为了提高农业生产效率、发展现代农业，而不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。
对农户而言，将土地以转包方式流转给他人经营，一开始是不得已而为之。因绝大部分青壮年劳动力外出打工，家里的承包地大都由留守老人打理。但有的种不过来，有的无力耕种，有的不愿耕种，于是便以很低的价格甚至无偿地将土地转包给亲戚或熟人耕种。这种流转往往以口头协议的形式进行，农民由此获得的收入也很少。
近年来，由于相关政策的陆续出台，土地不断增值，转包土地的农户越来越多，农民因此获得的收益也越来越多。但这种收益依然大都是在没有程序保障的情况下获得的：私下约定，只有口头协议，没有合同;即使有合同，也非常不规范，如对合同中应有的流转土地的四至、坐落、面积、质量等级，转包方式，转包土地的用途，双方当事人的权利和义务，转包价款及支付方式，违约责任等，没有详细、明确的约定，更谈不上到政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证、存档。结果是，不仅转包方的权益难以保障，承包方的权益同样难以保障，矛盾纠纷不断。
农村集体土地的转包问题更多。由于程序上不民主、不公开、不透明、不规范，许多集体土地在农民不知情、不情愿甚至强烈反对的情况下，被少数村干部擅自转包甚至出卖，所得收入许多都去向不明，村民获益很少甚至根本未获益。更有甚者，一些村的村干部往往拿着一张白纸走家串户，强迫农民签字转包自家承包地及宅基地。被转包的集体土地、农民承包地、宅基地有相当一部分被改变了用途，为工商资本所圈占。这些，不仅使农民的合法权益受到严重侵害，也使农村集体财产受到严重侵害。
转包程序保障是制度的基础。要让土地制度改革真正实现其增加农民财产性收入的目的，规范土地转包程序必不可少。没有程序的规范，土地改革的红利就可能到不了农民手上，或不能完全让农民享受到。
