2002年8月29日全国人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》，已于2003年3月3日正式实施。在普遍赞誉该法“是一部好法”的同时，学术界也有一些不同的声音，而对于本法直接受益主体的农民来说，还存在一个需要进一步宣传、教育的过程，包括相关的执法、监督部门同样需要进一步研究、贯彻落实本法，并在实践中不断发现和解决新的问题，这将成为今年乃至今后很长时间内的一项重要工作。就此，本报记者日前对《农村土地承包法》起草领导小组成员、国务院发展研究中心副主任陈锡文进行了专访。
《农村土地承包法》是顺应形势发展的产物
记者：陈主任，《农村土地承包法》于3月1日正式实施，人们普遍赞誉“这是一部好法”，您作为该法起草领导小组的成员，能不能简单介绍一下其立法的背景？
陈锡文：农村改革以来，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这非常符合我国农村的实际情况，绝大多数群众都希望家庭承包经营体制能够长期保持稳定。实际上，这种经营体制已经载入宪法。但是，一方面中央的政策和已有的法律都要求这种体制保持稳定，另一方面，政策不落实的情况也时有发生，有些地方在承包期内随意收回或调整农民的承包地，对农民利益造成很大的损害。因此，在客观上需要有一个严格规范的法律来确保家庭承包经营体制的长期稳定和完善，从而使农民的土地权益得到切实保障。这是一个大的背景。而直接的背景是，1998年中共中央十五届三中全会制定了一个有关农业农村工作的决定，在分析了家庭承包经营与我国国情的关系以及和发展农村生产力的关系后，明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议。1999年初全国人大便成立了《农村土地承包法》起草班子，到法律出台前后经历了3年多时间。
两个“不得”最重要
记者：从法律条文来说，您认为其最重要的表现在哪些方面？
陈锡文：从法律条文来看，除了一些原则性的规定更加明确外，大家最关注的有两条，即第26条，“在承包期内，发包方不得收回承包地”和第27条“在承包期内，发包方不得调整承包地”，这是本法非常明确的规定，也是在实际中经常出现的问题。本来问题很简单，承包方与发包方签定了合同，那这土地在承包期内就已经归承包方使用，如果在承包期内随意收回或者调整承包地，就是侵犯了承包方的权益。只要承包方在承包期内没有改变土地的用途，发包方收回和调整就都是不合法的。作为发包方，就是按照合同，监督承包方是否按照合同在使用土地。但在农村就是经常能听到这样的说法：“土地是集体的吗，集体要怎样就怎样”，致使农村土地政策没有很好地贯彻和执行。而这次土地承包法就非常明确地加以规定，承包期内发包方不得收回或者调整土地，即使是户口迁入小城镇的农民也要允许其保留承包地。法律也规定只有在承包农户全家转为非农户口，迁入设区的市才可收回承包地，同时法律规定因自然灾害，严重毁损承包地等特殊情形下才在个别农户之间可调整承包地。
记者：有人认为与以前相比，《农村土地承包法》的出台是一次重大的制度创新，是农村的“第三次土地变革”，您怎么看？
陈锡文：首先，这部法律是对20多年来中央在农村基本政策关于土地制度方面的一个 “集大成”，并无质的区别，本质的东西就是宪法里的那两句话，“农村土地属农民集体所有”，“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营体制。”这部法就是围绕这一精神来制定的，它的出台并不是农村的第三次土地变革。其主要的发展有两个方面，一是把这么多年来的有关农村土地政策的法律法规和散见于其他法律法规的有关内容，进行了综合、提炼、概括和完善，最终形成了一个完整的法律体系；二是把原有的党和政府文件中的有关政策语言的表述规范为法律语言，更加具有严肃性和约束性，更加制度化和法律化。
有关争论及其回应
记者：对这部法的有些内容，在学术界有些不同的声音，您怎么看这些意见？
陈锡文：我也知道在学术界有不同的意见。比如，有些人谈到家庭承包经营规模小，导致我国农业这个产业没有竞争力。我想问题不是这么简单。我们在谈到中国农村的土地时，应该看到其复杂性，至少要看到几点：第一，农业经营规模小是事实，但不是通过承包法的实施变得小了，而是由国情决定的。你想把规模搞大，但这些人上哪里去？解决不了这个问题，就是空谈。因此，谈土地不能脱离国情，不是不愿搞大，而是中国的国情决定它大不了。而解决问题的途径是靠城镇化，转移农村人口，发展非农产业。从这个角度看，实现土地的规模经营，主要不是“动地”，而是“动人”的问题。只有农村的人口逐步转移了，才可能使土地逐步集中，扩大规模。人不走，要动地，非出问题不可。
